2016年国办出台《关于促进通用航空业发展的指导意见》以来，民航局积极推动通用航空发展，结合深化“放管服”相关改革工作，在通用航空工作领导小组第二次全体会议上，明确提出了“简政放权、放管结合、以放为主、分类管理”的通用航空管理改革思路，自此，拉开了通用航空分类管理改革的序幕。此后，民航各部门眼睛向内，积极转思路，理分类，改管理，出措施，据统计，截至2017年底，民航出台的涉及分类管理改革的文件20余项。分类管理改革的效果已初步显现。截至2017年底，我国通用航空飞行83.75万小时，同比增长9.5%，通用航空企业365家，同比增长14.1%，通用航空飞机2297架，同比增长9.6%[1]。从通航新消费看，截至2017年底，全国已开展空中游览88处，拟开展132处[2]，建成200多家航空飞行营地，到2020年建成2000家航空飞行营地，各类航空运动俱乐部1000家[3]，航空大众消费蓬勃发展；从通航服务民生看，2017年以来，以内蒙古、新疆、云南、黑龙江等通用航空短途运输加快推进，航空医疗等公共服务在京津冀、长三角、全国中心城市、主要省会城市和经济较为发达城市等加快推广。近日，民航局运输司发布了《民航局关于通用航空分类管理的指导意见（征求意见稿）》标志着通用航空分类管理改革即将进入系统改革提速期。分类管理改革是我国通用航空落实“放管服”、精准施策的重要抓手，有利于促进形成全方位、多层次、特点鲜明的通用航空服务体系。

一、分类管理改革实现行业管理三破三立

（一）破除套用运输，建立通航体系

破除套用运输航空管理的延袭做法，建立符合通用航空特点的管理规章体系。过去几年的通航发展制约问题中，管理标准高、流程长、要求复杂等问题突出。2017年通航管理专项督查收集的问题清单中，45%与套用运输航空规章、从严管理有关。通航分类管理改革的首要任务就要与运输航空管理区分开来，既区分管理观念，从根本上解决从严管理思想；也区分管理依据，将通航管理依据彻底从运输航空管理规章中剥离出来，厘清边界，自成体系，以适应通用航空管理特点和需要。

（二）破除部门隔阂，建立紧密联系

破除行业管理内部管理要素关联度弱问题，建立基于运行风险、关联度强的分类分级管理体系。过去，通用航空在市场、运行、适航、机场等方面也存在分类，但其专业板块间管理要素匹配性弱，如市场管理分类关注企业的注册资本及经营能力，运行管理分类关注企业的运行资质符合性，适航管理分类关注航空器的重量等。上述管理分类从各自管理需求出发，互不匹配、关联性不强、难以衔接和协同。分类管理改革，从通航为人民、为社会服务的核心出发，从安全风险评估角度，区分自用和经营、区分载客和非载客，形成各管理部门实现通用航空协同管理的联系纽带，实现构建可衔接、可对应、功能清晰的管理体系。

（三）破除单纯管制，建立管理服务

破除重管理轻服务旧观念，建立管理服务一体化新格局。分类管理改革是在有效的监管资源下，改善行业管理效能，实现由管理型政府向服务型政府转变的重要路径。《指导意见》（征求意见稿）中将服务型管理政府的构建提升到前所未有的高度，建设目标中的“四个一”工程之一，是搭建一个公开透明、集约共享的通用航空服务平台，实现一站式许可、完善监管手段、信息互联共享。结合通航“你说我们听”意见箱等举措，将推动实现“科学监管+真情服务”促进通航发展的局面，真正发挥好服务型政府作用。

二、分类管理改革引导两方面促进

分类管理改革的实质，是通过行业政府深化改革降低制度成本，提升通用航空服务能力，特别是更好发挥通用航空促进经济转型升级、服务社会公益民生、拉动大众消费需求的功能。从现阶段通用航空发展看，分类管理改革通过“三破三立”有效解决了多年来的行业管理痛难点，激发了通用航空发展热情，逐步释放了市场发展潜能，通用航空在近两年出现复苏性增长。大众消费、公共服务成为通用航空行业管理改革成果集中体现的两个领域，最先获得实质性促进。消费热情和市场潜力逐步释放的同时，通用航空发展中一些基础性问题将会得到进一步关注，比如通用机场暂未形成区域网络、低空目视航线尚未出台、飞行申请批复难、飞行情报服务不易获得等，亟待推动构建多层次的通用机场体系，建立区域性低空飞行服务网络，实现可靠便捷的空地一体化飞行服务保障体系。

（一）促进大众消费、民生保障两大服务领域

大众航空消费是未来通用航空发展的新动能，是优化通航服务业态结构的重点。分类管理改革明确区分自用性和经营性通用航空活动，现已取消通用航空器购机备案、简化和降低自用性、自制类通用航空器的适航审定程序要求等，未来还将进一步降低自用性娱乐飞行培训要求、丰富培养路径、关注文化培养。上述举措，从降低规制成本、减少行政干预、弱化技能要求、拓宽培养范围和渠道方面，极大地降低飞行门槛、减少要素限制、优化保障环境，为自用性通用航空活动创造便利条件，推动大众航空消费市场的快速兴起。

公共服务是通用航空拓展服务领域，提升民生福祉的重要保障。分类管理改革明确区分载客和非载客飞行活动，加强监管载客经营类，放宽载货、培训和作业类飞行监管。从保障民生角度，一方面，加强载客经营类飞行活动监管，对保障短途载客飞行的通用机场按照载客人数分级管理，对运营人的安保要求根据载客航空器的大小分级确定，充分体现“基于运行风险分类分级管理”思想。另一方面，针对航空医疗救护、应急救援等特殊载客飞行，允许91部企业在应急情况下的非取酬运行，设立飞行计划申请绿色通道，起降机场不设限制，有力地助力通用航空在服务社会公益、应对突发事件中发挥更大作用。

（二）促进构建空地一体化的可靠便捷服务保障体系

1.依托地方，促进形成多层次、适应性强的通用机场体系。

通用航空的发展本质是为城市人口、社会民生服务，不同城市结合其自身特点，对通用机场的要求呈现多样化特征。随着《通用机场分类管理办法》的实施，从载客与非载客角度划分机场管理类别，较大程度简化了通用机场管理。但大众航空消费、民生服务的简易机场的建设和管理，如何依托地方政府管理、如何协调空域和符合安全运行标准等，亟待明确。例如，在长三角、京津冀、粤港澳大湾区等重点城镇密集区，经济实力发达、航空文化氛围较好地区，亟待加快推动形成“机场—机坪—临时起降场地”三级机场保障体系建设，形成满足当地需求特征的通用机场体系，加快构建区域性通用机场网络。分类管理改革将进一步引导在现有通用机场分类管理基础上，加强行业部门、地方政府、军方加强协同，共同推动适合地方发展实际的多层次通用机场保障体系建设。

2.因地制宜，分类构建可靠便利的低空飞行服务网络。

飞起来的重要依托是低空可靠飞行路线和飞行计划的及时批复，现在的通航飞行准备和飞行任务计划申请复杂、周期长，难以满足大众消费、公共服务等便捷飞行需要。立足现阶段低空空域全面开放难、改革周期长、推动难度大的局面下，建议采取“以点带面”与“自下而上”相结合的模式分区域、分类别推动实现低空便捷飞行服务。在私人娱乐飞行较好的东部地区，建议在重点通用机场间申报固定低空（目视）航线，构建起局部常态性飞行网络；在空域条件良好、周边影响小的西部和中部局部地区，建议通过试点全面探索低空空域开放；在中部地区国家级综合产业示范区、航空旅游/航空运动示范工程等所在地区，宜率先申报本地空域开放，通过常态化低空航线逐步联通区域，逐步形成多层次的低空开放体系。例如，民航局批复的“江西快线”，通过构建江西区域内通用航空短途运输网络及常态化航线，实现“一小时通航飞行圈”，打造让更多人民群众用得上、坐得起的通航服务产品。

三、分类管理改革的保障建议

（一）主动协同多方促进形成合力

通用航空分类管理改革涉及民航行业管理的各方面，通用航空服务的管理主体涉及多方部委、地方政府、军方等，地方政府是实质推动通用航空业发展的主体，民航局是行业管理主体，军方是低空空域管理主体。近年来，民航行业管理主动对接地方，为推动通用航空业发展做了大量务实高效工作。随着分类管理改革的深入推进，下一步需要继续强化与其它管理部门的协同，确保改革思路沟通到位、职责分工边界清晰，确保管理职责无遗漏、无盲区，改革相关工作方案落到实处。建议做好以下方面：一是加强民航管理部门与地方政府的衔接，切实做好行业科学发展指导，根据适地需求，由易到难、分布推进，加快推动大众消费、公共服务等发展。二是与其他部委推动一批试点工作，如与卫健委联合推动航空医疗试点工作，与卫健委、公安部、林业局等部门推动公共服务试点等，分类构建标准体系，修订补贴政策，探索政府购买服务模式，切实解决成本高、使用低的发展瓶颈，提高资源利用率和使用范围，切实提高使用效能。三是加强与军方合作，促进构建区域低空网络体系和低空空域开放，加快推动通用航空领域的军民融合发展。四是地方政府依据通用航空发展实际，积极推广发展过程中取得的良好的经验，力争取得示范效果，为全国通用航空发展提供经验借鉴。

（二）定期开展分类管理改革工作评估

分类管理改革评估的关键问题包括行业管理政府是否充分发挥了相应作用，是否通过较少行政资源的投入实现最佳的政府工作目标，是否能够促进通航航空在经济、社会、民生等方面发挥作用，实现协调发展等。上述三方面改革目标的达成与否，直接决定了分类管理改革的方向和下一步路径。建议依托第三方评估机构，按照“实事求是，客观公正；问题导向，突出重点；定量定性，注重科学”的评估原则，针对分类管理改革的推进情况对参与行业管理的局方、地方政府等开展协同评估，分别围绕分类管理改革对监管分类的要素确定及层次合理性，监管资源精准有效投放情况，维护市场公平秩序，促进通航安全发展等方面建立评价指标，构建分类管理改革评估体系，确保改革思路有效贯彻落实的同时，及时结合实际问题调整改革路径，提升通用航空治理能力，高质量服务行业，促进通用航空安全健康发展。

上海啸翔通用航空服务有限公司成立于2012年12月，是法国原装进口Cabri讯羊G2直升机中国总代理，长期专注于直升机销售以及飞行驾驶培训，是上海地区唯一拥有自己飞行空域和机场的专业化通航企业。

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